Trong hoạt động xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật, việc một văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần, tạm ngưng hiệu lực một phần hoặc công bố tiếp tục có hiệu lực một phần là tình huống diễn ra ngày càng phổ biến. Nếu chỉ tra cứu văn bản gốc mà không theo dõi đầy đủ các lần sửa đổi, bổ sung, việc viện dẫn và áp dụng pháp luật rất dễ thiếu chính xác, nhất là đối với các văn bản đã qua nhiều lần điều chỉnh.

Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 đã đặt nền móng cho cơ chế hợp nhất văn bản. Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thực hiện, yêu cầu đổi mới công tác xây dựng, hoàn thiện và thi hành pháp luật, cùng với mô hình chính quyền địa phương hai cấp và yêu cầu chuyển đổi số trong quản lý văn bản, đã đặt ra yêu cầu phải tiếp tục hoàn thiện cơ chế này. Pháp lệnh số 01/2026/UBTVQH16 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là bước điều chỉnh đáng chú ý, có nhiều nội dung liên quan trực tiếp đến hoạt động của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân và cơ quan tham mưu, giúp việc ở địa phương.

1. Văn bản hợp nhất trở thành căn cứ chính thức trong viện dẫn và áp dụng pháp luật

Điểm mới nổi bật là Pháp lệnh năm 2026 sửa đổi Điều 4 theo hướng quy định rõ văn bản hợp nhất được cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng làm căn cứ chính thức trong viện dẫn và áp dụng pháp luật. So với cách diễn đạt của Pháp lệnh năm 2012, quy định mới làm rõ hơn giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất trong hoạt động chuyên môn, không chỉ dừng ở mục đích tra cứu, thi hành.

Đối với cơ quan dân cử địa phương, quy định này có ý nghĩa trực tiếp. Trong báo cáo thẩm tra, báo cáo giám sát, tờ trình, dự thảo nghị quyết, văn bản trả lời kiến nghị cử tri hoặc tài liệu phục vụ kỳ họp, việc viện dẫn đúng văn bản hợp nhất giúp hạn chế sai sót do bỏ sót các lần sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, cần nhận thức rõ: văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật độc lập, mà là kết quả kỹ thuật của việc cập nhật nội dung đã được sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung. Vì vậy, khi thẩm tra các nội dung phức tạp về hiệu lực, thẩm quyền, điều khoản chuyển tiếp hoặc phạm vi sửa đổi, vẫn phải đối chiếu với văn bản gốc và các văn bản sửa đổi, bổ sung tương ứng.

2. Phạm vi hợp nhất được mở rộng, không chỉ giới hạn ở sửa đổi, bổ sung thông thường

Pháp lệnh năm 2026 sửa đổi khái niệm “hợp nhất văn bản” theo hướng đầy đủ hơn. Văn bản sửa đổi, bổ sung được hiểu bao gồm cả văn bản sửa đổi, bổ sung, đính chính, bãi bỏ một phần, hết hiệu lực một phần, tạm ngưng hiệu lực một phần hoặc công bố tiếp tục có hiệu lực một phần.

Quy định này khắc phục cách hiểu hẹp trước đây, đồng thời phù hợp với thực tiễn xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Đối với HĐND cấp tỉnh, cấp xã, nhiều nghị quyết sau khi ban hành có thể được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần hoặc điều chỉnh hiệu lực ở nhiều thời điểm khác nhau. Nếu không hợp nhất kịp thời, việc theo dõi hiệu lực và áp dụng nghị quyết có thể thiếu thống nhất, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng tham mưu, thẩm tra và giám sát.

3. Quy định rõ trách nhiệm hợp nhất đối với văn bản của HĐND và UBND địa phương

Một điểm mới có ý nghĩa lớn đối với địa phương là Pháp lệnh năm 2026 bổ sung trách nhiệm của Chủ tịch Hội đồng nhân dân trong việc tổ chức thực hiện hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành. Đồng thời, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thực hiện hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành và văn bản do Ủy ban nhân dân cùng cấp ban hành; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện đối với văn bản do Ủy ban nhân dân cùng cấp ban hành.

Đây là điểm cần đặc biệt lưu ý trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp. Từ khi quy định mới có hiệu lực, trách nhiệm hợp nhất văn bản không còn là vấn đề chủ yếu ở Trung ương mà trở thành yêu cầu nghiệp vụ trực tiếp đối với HĐND, UBND cấp tỉnh và cấp xã. Đối với HĐND tỉnh, cần sớm rà soát danh mục nghị quyết quy phạm pháp luật còn hiệu lực đã được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần hoặc điều chỉnh hiệu lực để xác định văn bản cần hợp nhất, nhất là các nghị quyết về cơ chế, chính sách, phí, lệ phí, phân cấp, tài chính - ngân sách, đầu tư công, đất đai, tổ chức bộ máy và chế độ chính sách.

4. Cơ quan trình nghị quyết phải chủ động chuẩn bị nội dung hợp nhất

Một quy định rất đáng chú ý là cơ quan, đơn vị được giao chủ trì soạn thảo văn bản sửa đổi, bổ sung có trách nhiệm chuẩn bị dự thảo phần nội dung hợp nhất để trình đồng thời với dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung khi trình thông qua hoặc ký ban hành.

Quy định này tác động trực tiếp đến quy trình chuẩn bị hồ sơ nghị quyết của HĐND. Đối với các nghị quyết do UBND tỉnh trình HĐND tỉnh, sở, ngành được giao chủ trì soạn thảo dự thảo nghị quyết sửa đổi, bổ sung cần chuẩn bị đồng thời dự thảo phần nội dung hợp nhất. Đối với nghị quyết do Thường trực HĐND, các Ban của HĐND hoặc cơ quan khác được giao chủ trì tham mưu, trách nhiệm chuẩn bị nội dung hợp nhất cũng cần được xác định ngay từ giai đoạn xây dựng hồ sơ.

Từ góc độ thẩm tra, Ban Pháp chế và các Ban của HĐND cần quan tâm thêm một nội dung trong hồ sơ trình: dự thảo nghị quyết có làm phát sinh trách nhiệm hợp nhất hay không; nếu có, cơ quan trình đã chuẩn bị dự thảo phần nội dung hợp nhất chưa; nội dung hợp nhất có phản ánh đầy đủ phần sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, điều khoản chuyển tiếp và hiệu lực thi hành hay không. Đây là yêu cầu mới cần đưa vào nề nếp thẩm tra để tránh tình trạng nghị quyết được thông qua nhưng việc hợp nhất chậm, thiếu hoặc không thống nhất.

5. Thời hạn hợp nhất ngắn, đòi hỏi chuẩn bị từ trước kỳ họp

Pháp lệnh năm 2026 quy định chặt chẽ hơn về thời hạn hoàn thành hợp nhất. Đối với các chủ thể ở Trung ương, trường hợp văn bản sửa đổi, bổ sung có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày ký ban hành thì văn bản hợp nhất phải được hoàn thành trong thời hạn 15 ngày; nếu có hiệu lực trong vòng 15 ngày thì phải ký xác thực chậm nhất là ngày văn bản sửa đổi, bổ sung có hiệu lực. Đối với các chủ thể ở địa phương, trường hợp văn bản sửa đổi, bổ sung có hiệu lực sau 07 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành thì văn bản hợp nhất phải hoàn thành trong thời hạn 07 ngày; nếu có hiệu lực trong vòng 07 ngày thì phải ký xác thực chậm nhất là ngày văn bản sửa đổi, bổ sung có hiệu lực.

Như vậy, việc hợp nhất không thể coi là công việc kỹ thuật thực hiện sau kỳ họp. Với nghị quyết sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung, cơ quan trình, cơ quan soạn thảo và cơ quan tham mưu phục vụ HĐND cần chuẩn bị dự thảo nội dung hợp nhất ngay trong quá trình hoàn thiện hồ sơ trình HĐND.

6. Công khai, số hóa và khai thác miễn phí văn bản hợp nhất

Pháp lệnh năm 2026 sửa đổi quy định về đăng tải văn bản hợp nhất theo hướng gắn với Công báo điện tử, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và cổng/trang thông tin điện tử của cơ quan có thẩm quyền. Người có thẩm quyền ký xác thực văn bản hợp nhất phải gửi văn bản hợp nhất ngay trong ngày ký xác thực đến cơ quan có trách nhiệm đăng tải; văn bản hợp nhất được khai thác miễn phí, trừ trường hợp có nội dung bí mật nhà nước hoặc không được công khai trên mạng theo quy định.

Nội dung này đặt ra yêu cầu tăng cường quản lý hồ sơ nghị quyết dưới dạng số, bảo đảm có khả năng liên kết giữa văn bản gốc, văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản hợp nhất. Đối với HĐND tỉnh, đây cũng là một yêu cầu quan trọng trong xây dựng cơ sở dữ liệu nghị quyết phục vụ thẩm tra, giám sát, tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, xử lý đơn thư và theo dõi thi hành nghị quyết.

7. Một số khuyến cáo nghiệp vụ đối với HĐND cấp tỉnh, cấp xã

Từ những điểm mới nêu trên, công tác chuyên môn tại cơ quan dân cử địa phương cần chú ý một số vấn đề.

Một là, rà soát toàn bộ nghị quyết quy phạm pháp luật còn hiệu lực của HĐND đã được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần hoặc điều chỉnh hiệu lực để xây dựng danh mục văn bản cần hợp nhất.

Hai là, khi trình HĐND ban hành nghị quyết sửa đổi, bổ sung, cơ quan trình cần chuẩn bị đồng thời dự thảo phần nội dung hợp nhất; không xem hợp nhất là công việc phát sinh sau khi nghị quyết được ban hành.

Ba là, trong hoạt động thẩm tra, các Ban của HĐND cần kiểm tra tính thống nhất giữa dự thảo nghị quyết sửa đổi, bổ sung với nghị quyết hiện hành; làm rõ tác động đến hiệu lực, điều khoản chuyển tiếp, trách nhiệm thi hành và khả năng hợp nhất sau khi văn bản được thông qua.

Bốn là, nâng cao năng lực tham mưu về kỹ thuật hợp nhất văn bản cho đội ngũ công chức Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh, Văn phòng HĐND và UBND cấp xã, nhất là trong bối cảnh HĐND cấp xã cũng ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật và phải đáp ứng yêu cầu công khai, số hóa, tra cứu văn bản.

Năm là, việc viện dẫn văn bản hợp nhất trong hồ sơ, tài liệu phục vụ kỳ họp cần thực hiện đúng quy định mới; đồng thời vẫn phải duy trì nguyên tắc kiểm tra văn bản gốc, văn bản sửa đổi, bổ sung và hiệu lực pháp lý của từng quy định có liên quan.

Pháp lệnh số 01/2026/UBTVQH16 có hiệu lực từ ngày 01/7/2026. Đây không chỉ là sự điều chỉnh về kỹ thuật hợp nhất văn bản, mà còn là yêu cầu mới đối với chất lượng tham mưu, thẩm tra, ban hành, theo dõi và tổ chức thi hành nghị quyết của HĐND các cấp. Đối với cơ quan dân cử địa phương, thực hiện tốt công tác hợp nhất văn bản sẽ góp phần làm cho hệ thống nghị quyết của HĐND rõ ràng hơn, dễ tra cứu hơn, thuận lợi hơn trong áp dụng, đồng thời nâng cao chất lượng giám sát và trách nhiệm giải trình trước cử tri, Nhân dân.

Nguyễn Hữu Long

Ủy viên chuyên trách Ban Pháp chế HĐND tỉnh

Tài liệu tham khảo

1. Pháp lệnh số 01/2026/UBTVQH16 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật - Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật

2. Pháp lệnh số 01/2012/UBTVQH13 về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật - tài liệu kèm theo hồ sơ nghiên cứu