Chức năng giám sát của Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong đời sống chính trị và trong việc khẳng định vị thế, vai trò của Quốc hội. Hiến pháp năm 2013 đã tạo một bước tiến mới trong việc phân công rõ ràng hơn nhiệm vụ của Quốc hội và Chính phủ, là cơ sở quan trọng cho lập pháp kiểm soát quyền lực của hành pháp. Tuy vậy, sẽ thiếu hiệu quả nếu chỉ dừng ở việc sửa đổi các quy định của pháp luật mà không tính đến việc tăng cường các biện pháp bảo đảm cho hoạt động giám sát hiệu lực, hiệu quả.

​          1. Quy định hiện hành của pháp luật về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội.

Trong bộ máy nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, đồng thời là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Bên cạnh thẩm quyền lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước thì Quốc hội nước ta còn có thẩm quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước.

Trước hết, cần hiểu giám sát là xem xét, kiểm tra và nhận định về một việc làm nào đó đúng hay sai với những điều đã quy định. Giám sát là hoạt động có mục đích, luôn gắn với chủ thể, đối tượng nhất định và được tiến hành theo quy định.

Pháp luật hiện hành quy định Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Ngoài ra, chất vấn là một hoạt động giám sát, trong đó đại biểu Quốc hội nêu những vấn đề thuộc trách nhiệm của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và yêu cầu những người này trả lời.

- Hiến pháp 1946 là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Trên cơ sở kế thừa và phát triển quy định về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong các bản Hiến pháp trước, Điều 69 Hiến pháp 2013 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập (Khoản 2, Điều 70, Hiến pháp 2013; Điều 6 Luật tổ chức Quốc hội 2014)

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội thực hiện Giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập (Khoản 3, Điều 74, Hiến pháp 2013; Điều 50 Luật tổ chức Quốc hội 2014). Ngoài ra, Ủy ban thường vụ Quốc hội  thực hiện Giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; bãi bỏ nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhân dân; (Khoản 7, Điều 74, Hiến pháp 2013).

- Giám sát của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội: Hội đồng dân tộc thực hiện quyền giám sát việc thi hành chính sách dân tộc, chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội miền núi và vùng đồng bào dân tộc thiểu số (Khoản 2, Điều 75, Hiến pháp 2013). Ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định (Khoản 2, Điều 76, Hiến pháp 2013).

- Giám sát của Quốc hội thông qua hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội. Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước (Khoản 1, Điều 80, Hiến pháp 2013).

Theo chức năng, nhiệm vụ của mình, giám sát việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật do nhiều cơ quan nhà nước tiến hành như Hội đồng nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân…Nhưng sự giám sát của Quốc hội là sự giám sát cao nhất bởi: Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân. Mà Quốc hội là do nhân dân trực tiếp bầu ra vì vậy Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân đồng thời là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Các cơ quan nhà nước khác như Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC có chức năng, quyền hạn được luật định nhưng đều phải có trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội và chịu sự giám sát của Quốc hội.

Mục đích việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đó là nhằm đảm bảo cho những quy định của Hiến pháp và pháp luật được thi hành triệt để, nghiêm chỉnh và thống  nhất. Quốc hội giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm cho các cơ quan này hoàn thành nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định, làm cho bộ máy nhà nước hoạt động nhịp nhàng, có hiệu lực và hiệu quả, chống những biểu hiện tham nhũng, quan liêu.     
          Thông qua các văn bản quy phạm pháp luật như: Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội cho thấy chức năng giám sát tối cao của Quốc hội được thể hiện qua một số nội dung sau:          
          - Về nội dung và đối tượng giám sát: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước bao gồm hoạt động theo dõi tính hợp hiến và hợp pháp đối với nội dung các văn bản do các cơ quan nhà nước chịu sự giám sát trực tiếp của Quốc hội ban hành, cũng như tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động thực tiễn của các cơ quan nhà nước. Như vậy, có thể thấy đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội là các cơ quan nhà nước chịu sự giám sát trực tiếp của Quốc hội như chủ tịch nước, chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước.                     
        - Về thẩm quyền giám sát, chủ thể thực hiện quyền giám sát: Theo quy định tại Điều 1 của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội”. Để cụ thể hoá hơn nữa quy định này, Điều 3 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội đã quy định về thẩm quyền giám sát đối với từng chủ thể.  

 - Về căn cứ thực hiện quyền giám sát của Quốc hội: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp và quyền giám sát tối cao nhưng trong hoạt động của mình Quốc hội cũng phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật vì Quốc hội cũng là một cơ quan nằm trong bộ máy nhà nước chứ không phải là một tổ chức đứng trên nhà nước. Do đó để đảm bảo tính khách quan trong hoạt động giám sát, bảo đảm cho Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao theo đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật, khi thực hiện chức năng giám sát của mình, Quốc hội phải có những căn cứ nhất định: Thứ nhất, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Thứ hai, căn cứ vào nội dung văn bản đã ban hành của các cơ quan nhà nước chịu sự giám sát của Quốc hội và căn cứ vào thực tế hoạt động của những cơ quan nhà nước đó.
          - Các hình thức giám sát:

 Thứ nhất, hoạt động giám sát thông qua việc xem xét báo cáo

 Quốc hội, UBTVQH và các cơ quan khác của Quốc hội thực hiện chức năng giám sát bằng cách xem xét, thẩm tra báo cáo công tác hằng năm, nửa năm và báo cáo chuyên đề của Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng kiểm toán nhà nước. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội có thể yêu cầu các thành viên của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Kiểm toán nhà nước trực tiếp đến báo cáo hoặc báo cáo bằng văn bản hay cung cấp các tài liệu mà Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội quan tâm. Cùng với việc tổng hợp các ý kiến của cử tri và qua hoạt động giám sát của các đại biểu Quốc hội là cơ sở để đánh giá việc thi hành pháp luật.

Thứ hai, hoạt động giám sát thông qua kiểm tra việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật

Với việc thực hiện chức năng này, Quốc hội và UBTVQH có quyền hủy bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành các văn bản trái với quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội, của UBTVQH.

Thứ ba, hoạt động giám sát thông qua việc trả lời chất vấn

Thông qua việc trả lời của người bị chất vấn, Quốc hội có thể giám sát được hoạt động của các cơ quan này. Chất vấn là quyền của từng đại biểu Quốc hội, nhưng khi đại biểu thực hiện quyền này thì có tính chất là một hoạt động giám sát của Quốc hội. Hình thức chất vấn thể hiện trực tiếp quyền giám sát của Quốc hội, nó có tính công khai, dân chủ trong hoạt động của Quốc hội, nên nó có ý nghĩa rất quan trọng. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội, như quyền chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, VKSNDTC, TANDTC và bổ sung thêm chất vấn Tổng kiểm toán nhà nước. Có hai hình thức chất vấn của đại biểu Quốc hội: chất vấn của đại biểu Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội và giữa hai kỳ họp Quốc hội. Trong những năm gần đây, hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn của Quốc hội được tiến hành thường xuyên, nghiêm túc thể hiện tinh thần và trách nhiệm cao của các đại biểu Quốc hội, của Chính phủ và các cơ quan liên quan trước nhân dân. Thông qua hoạt động này nhiều vấn đề kinh tế – xã hội đã được làm sáng tỏ góp phần thực hiện tốt hơn chức năng giám sát của Quốc hội.

 Thứ tư, hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua các đoàn đi giám sát ở các địa phương

 Hằng năm Quốc hội, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thành lập các Đoàn giám sát để đi giám sát hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ, hoạt động của cơ quan chính quyền địa phương. Việc thành lập các đoàn dựa trên cơ sở chương trình giám sát của các chủ thể có quyền giám sát. Tùy theo tính chất của sự việc và cấp độ mà thành phần mỗi đoàn giám sát có thể bao gồm: Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên UBTVQH, đại diện của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Ngoài ra, căn cứ tính chất của từng việc giám sát mà có thể có đại diện của TANDTC, VKSNDTC. Để hoạt động giám sát có chất lượng, các đoàn giám sát phải chuẩn bị kế hoạch giám sát, chương trình giám sát, nội dung yêu cầu của việc giám sát… gửi xuống các địa phương để phối hợp hoạt động. Khi tiến hành giám sát, đoàn giám sát có quyền yêu cầu cơ quan, đơn vị, tổ chức bị giám sát cung cấp các tài liệu liên quan tới hoạt động giám sát, hoặc yêu cầu các tổ chức đơn vị, cá nhân trả lời những vấn đề mà đoàn giám sát quan tâm. Như vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội được pháp luật nước ta quy định rõ ràng, cụ thể trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Căn cứ vào các quy định của pháp luật, Quốc hội tổ chức hoạt động giám sát với nhiều hình thức và nội dung khác nhau.

Các hoạt động giám sát của Quốc hội được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau đã tác động vào các chủ thể bị giám sát, làm cho các chủ thể đó hoạt động phù hợp với Hiến pháp, Luật, các văn bản dưới luật thì gọi là hiệu lực hoạt động giám sát của Quốc hội.

2. Thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta

Trong thời gian qua, hoạt động giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội tiếp tục được chú trọng, nên đã đạt được những kết quả tích cực, góp phần quan trọng vào kết quả hoạt động chung của Quốc hội. Sự phối hợp trong hoạt động giám sát giữa các cơ quan của Quốc hội với các Bộ, ngành liên quan và địa phương đã được quan tâm và thực hiện tốt hơn. Nội dung giám sát tập trung vào nhiều vấn đề bức xúc của xã hội, được đông đảo cử tri quan tâm. Quốc hội ngày càng tăng cường hoạt động giám sát tối cao. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Quốc hội vẫn còn những hạn chế nhất định, chưa đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao trong hoạt động của Quốc hội, làm cho chất lượng giám sát còn thiếu hiệu quả. Từ trước đến nay, ở Việt Nam thường nhấn mạnh đến các chức năng của Quốc hội là chức năng lập hiến, lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; trong đó, dường như chức năng lập pháp luôn được coi là chức năng chủ yếu và thường xuyên nhất, chức năng giám sát chưa được thực sự coi trọng do còn tồn tại những vướng mắc, bất cập về mặt lý luận, thực tiễn và về thể chế, cơ chế. Các bất cập trong hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam biểu hiện qua:

- Khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của các cơ quan của Quốc hội còn chưa rõ ràng, dẫn đến chưa giới hạn được phạm vi, đối tượng và mục đích giám sát. Việc không rõ ràng trong vấn đề quy trách nhiệm của các chủ thể được giám sát có một phần nguyên nhân từ việc chưa xác định rõ được mục đích của giám sát.

- Đối tượng giám sát chưa thực sự phù hợp, quá rộng, nội dung giám sát không rõ nên chưa xác định đối tượng nào, việc nào là trọng tâm, cần tập trung trong hoạt động giám sát nên hoạt động giám sát thiếu khả thi. Việc xác định mục đích giám sát không rõ ràng cũng dẫn đến việc xác định đối tượng giám sát không chính xác. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 cũng như Hiến pháp năm 2013 đều quy định Quốc hội có chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Nhiều ý kiến đã cho rằng, sự quy định quá nhiều chủ thể bị Quốc hội giám sát, làm cho công việc giám sát của Quốc hội Việt Nam thiếu đi một trọng tâm cần phải giám sát là hoạt động của Chính phủ - hành pháp. Trong khi đó, chức năng giám sát của Quốc hội nhiều nước trên thế giới chỉ tập trung vào công việc của hành pháp.

- Hình thức giám sát còn chưa đa dạng nên thiếu hiệu quả. Cũng như các nước thuộc chế độ đại nghị, Quốc hội Việt Nam thực hiện chức năng giám sát bằng các hình thức: nghe báo cáo của các cơ quan nhà nước tại các kỳ họp; các đại biểu có thể thực hiện quyền chất vấn của mình tại kỳ họp hoặc ngoài kỳ họp, và cuối cùng các đại biểu Quốc hội thực hiện chức năng giám sát bằng các đoàn kiểm tra, thường là các đoàn kiểm tra của các Ủy ban và Hội đồng Dân tộc của Quốc hội. Chất vấn là một hình thức giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan và các quan chức Nhà nước được giao quyền. Các hình thức giám sát khác là nghe báo cáo, nghe điều trần, tổ chức điều tra, tổ chức đi nghiên cứu, xem xét tình hình..., tuy nhiên, có một vài hình thức chưa được áp dụng trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội nước ta. Ngoài ra, thời gian, nhân lực, thông tin và các điều kiện bảo đảm khác cho việc giám sát của Quốc hội còn hạn chế.

Nguyên nhân hạn chế của việc thực hiện pháp luật về giám sát của Quốc hội.

 Thứ nhất, sự yếu kém về năng lực thực hiện chức năng giám sát. Hiện nay, năng lực giám sát của đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm và chuyên trách chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu của hoạt động giám sát của Quốc hội. Các đại biểu Quốc hội không đủ điều kiện thời gian, vật chất và thiếu thông tin, kỹ năng giám sát để thực hiện chức năng giám sát một cách có hiệu quả.

 Thứ hai, sự phối hợp thiếu nhịp nhàng của các cơ quan của Quốc hội được thể hiện trong việc chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động giám sát của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội với các uỷ ban của Quốc hội còn chưa thật sự sâu sát, cụ thể và thường xuyên. Sự không hợp lý về cơ cấu tổ chức của Quốc hội còn được thể hiện cơ bản trong việc Quốc hội không có một uỷ ban chuyên môn chịu trách nhiệm về hoạt động giám sát. Trong khi đó giám sát là một trong ba chức năng cơ bản, quan trọng của Quốc hội và trên thực tế, việc thực hiện chức năng giám sát luôn được coi là khâu yếu nhất trong hoạt động của Quốc hội, đặt Quốc hội vào tình trạng chưa thật sự thể hiện là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.

 Thứ ba, hiện nay, chúng ta đã có Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, song các quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn và thiếu các quy định về trình tự, thủ tục giám sát một cách hữu hiệu. Bên cạnh đó, các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát còn thể hiện sự chưa đầy đủ, còn chung chung, nằm tản mạn ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, thậm chí giữa các văn bản pháp luật về cùng một vấn đề lại mâu thuẫn nhau khiến cho việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội gặp nhiều khó khăn. Mặt khác, thiếu sự tổng kết, rút kinh nghiệm đầy đủ về công tác giám sát để trên cơ sở đó hoàn thiện luật về hoạt động giám sát của Quốc hội. Một số vấn đề như cơ chế phối hợp giám sát giữa các cơ quan của Quốc hội, phạm vi trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc tiếp thu và trả lời kiến nghị giám sát của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội... chưa được pháp luật quy định cụ thể đã làm hạn chế hiệu quả công tác của Quốc hội. Điều này đang được xem xét, nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung trong dự thảo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. 

Thứ tư, việc xây dựng chương trình giám sát còn có chỗ chưa bám sát vào yêu cầu thực tế của cuộc sống và các nghị quyết của Quốc hội, nhất là nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước hằng năm.   

Thứ năm, chất lượng của hoạt động giám sát còn nhiều hạn chế, chưa đi sâu, chưa phát hiện và đề xuất giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc, chủ yếu là do phương thức, do năng lực, trình độ, do nể nang, né tránh. Nhiều cơ quan nhà nước chưa nghiêm túc thực thi pháp luật và cũng chưa thực sự coi trọng hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; do đó có nhiều kiến nghị qua giám sát chưa được thực sự tập trung xem xét, giải quyết nghiêm túc.

Thứ sáu, bộ máy giúp việc của Quốc hội chưa thực sự phát huy hết khả năng để phục vụ cho Quốc hội thực hiện tốt chức năng giám sát của mình.

Thứ bảy, do có sự yếu kém về cơ sở vật chất. Hiệu quả của việc thực hiện chức năng giám sát liên quan trực tiếp đến việc Quốc hội có đáp ứng đầy đủ về cơ sở vật chất cho các chủ thể trực tiếp tham gia hoạt động giám sát không. Hiện nay hoạt động giám sát của Quốc hội được đảm bảo bằng một cơ sở vật chất chưa thực sự đầy đủ về phương tiện đi lại, điều kiện làm việc, thông tin liên lạc và bộ máy giúp việc.

3. Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội

Cần thiết phải đổi mới hoạt động giám sát trên nhiều phương diện, trước hết là xác định chính xác về pháp luật và về thực tiễn, mục đích, phạm vi đối tượng, nội dung, công cụ, phương pháp giám sát. Sau đó, cần tập trung vào các giải pháp có tính kỹ thuật, hay nói cách khác là các điều kiện bảo đảm cho việc giám sát có hiệu quả. Chúng tôi xin kiến nghị một số giải pháp sau:

Một là, cần tiếp tục xây dựng, ban hành và cụ thể hóa các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội để xác định rõ ràng, cụ thể, phạm vi, thẩm quyền, đối tượng giám sát của các chủ thể thực hiện quyền này. Tránh tình trạng chồng chéo, lẫn lộn trong hoạt động của các cơ quan khi thực hiện việc kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật. Trên cơ sở xác định lại mục đích của giám sát, Quốc hội nên tập trung vào việc giám sát thực hiện các mục tiêu chính sách đã được xác định trong các đạo luật và trong các nghị quyết của Quốc hội. Theo đó, trong quá trình xem xét các đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh cần xem xét các chính sách cơ bản của luật, pháp lệnh là gì, mục tiêu ban hành văn bản là gì, có phù hợp không. Trong quá trình thảo luận xây dựng luật, cần phải đánh giá chính xác xem các chính sách đã được thể hiện có hợp lý, logic và nhất quán, bám sát mục tiêu mà Quốc hội mong muốn hay không. Sau khi luật được ban hành, Quốc hội phải tiếp tục giám sát, đánh giá việc thực thi của các cơ quan hành pháp đã bảo đảm tuân thủ mục tiêu mà Quốc hội đã quyết định hay chưa. Trong điều kiện Quốc hội hoạt động không thường xuyên, đòi hỏi phải có sự phối hợp thường xuyên giữa Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội với các bộ trong việc giải trình về các chính sách trong các dự án luật, giải trình về việc thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu Quốc hội đã đề ra. Như vậy, trách nhiệm chính là thuộc về Quốc hội trong việc yêu cầu chất lượng của các báo cáo đánh giá tác động, báo cáo nghiên cứu do hành pháp trình để qua đó kiểm soát, giám sát luôn cả khả năng tuân thủ pháp luật. Trách nhiệm giải trình thuộc về Chính phủ không có nghĩa là chỉ khi Quốc hội chất vấn mới phát sinh trách nhiệm giải trình, mà ngay từ khi Chính phủ trình dự luật, đề xuất một vấn đề để Quốc hội quyết định (vấn đề quan trọng của đất nước, vấn đề ngân sách hay chương trình xây dựng luật, pháp lệnh…) thì Quốc hội đã phải có những động thái mang tính kiểm soát, giám sát. Như vậy, giữa hoạt động giám sát và hoạt động hoạch định chính sách của Quốc hội không nên quá tách bạch như cách làm hoặc cách hiểu hiện nay, mà hoạt động giám sát cần nhằm phục vụ cho công việc hoạch định chính sách. Thiếu sự giám sát này thì Quốc hội có thể buông lỏng trách nhiệm ngay từ khi Chính phủ trình chính sách. Nếu nhìn vào kinh nghiệm của Pháp, Đức và Hàn Quốc, có thể thấy chức năng giám sát không quá tách bạch với chức năng lập pháp như ở Việt Nam; thậm chí, trong quá trình lập pháp cũng đã có sự giám sát.

Hai là, việc tổ chức thu thập thông tin và cơ quan điều tra của Quốc hội: để tăng tính hiệu quả trong hoạt động giám sát, nhất là tổ chức thu thập thông tin, điều tra, xử lý các vụ việc lớn, phức tạp, chúng ta cũng cần tính đến việc thành lập các thiết chế độc lập, thường xuyên hoặc lâm thời để thu thập thông tin và tổ chức đánh giá có hiệu quả hoạt động của nhánh hành pháp. Việc thành lập một ủy ban điều tra thường chỉ để giải quyết một tình huống cụ thể, do kiến nghị của một hoặc một số nghị sĩ và kiến nghị phải nêu lý do đưa ra yêu cầu đồng thời phải xác định đối tượng điều tra; Ủy ban điều tra được lập ra nhằm thu thập thông tin để trình Quốc hội.

Ba là, để các hoạt động giám sát thực sự hiệu quả, có thể thuê các tổ chức đánh giá độc lập để tổ chức giám sát chuyên sâu từng vấn đề, từng nội dung được giám sát. Tuy nhiên, nên thuê theo từng công đoạn, từng hoạt động nhỏ trong việc giám sát một vấn đề, chứ không “khoán trắng” cho các tổ chức độc lập, vì như vậy sẽ không còn là hoạt động giám sát của Quốc hội. Việc “khoán” cho các cơ quan hành pháp báo cáo về việc thi hành pháp luật hay về một vấn đề cụ thể cũng làm mất đi ý nghĩa, vai trò của giám sát. Hiện nay, nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật mới được bổ sung cho Bộ Tư pháp và các tổ chức pháp chế thuộc hệ thống hành pháp cũng chỉ là hoạt động “theo dõi mang tính chất nội bộ của cơ quan hành pháp”, không thể thay thế cho hoạt động giám sát từ bên ngoài của Quốc hội vào các hoạt động của Chính phủ để hỗ trợ cho các chức năng của Quốc hội, giúp Quốc hội làm tròn nhiệm vụ của người đại diện cao nhất của nhân dân.

Bốn là, để tăng cường hiệu lực hoạt động giám sát của Quốc hội, cần phải đổi mới hình thức, phương pháp và cách thức tổ chức giám sát của Quốc hội phù hợp với vị trí pháp lý và điều kiện hoạt động của Quốc hội. Đổi mới hoạt động của các cơ quan Quốc hội, theo chúng tôi, phải làm sao để đạt ở “tầm” Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Năm là, tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn, trả lời chất vấn tại Kỳ họp Quốc hội, phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội, phiên giải trình tại Hội đồng dân tộc và các ủy ban tăng tính tranh luận, đi sâu phân tích làm rõ vấn đề đưa ra chất vấn; tăng cường giám sát theo chuyên đề, chú trọng chiều sâu và vấn đề hậu giám sát; tiếp tục tổ chức nhiều phiên giải trình (điều trần) tại Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội.

Sáu là, đối với hoạt động giám sát tối cao tại Kỳ họp Quốc hội, cần ban hành Nghị quyết về nội dung giám sát để làm cơ sở cho việc khắc phục những tồn tại, hạn chế đã được nêu trong báo cáo kết quả giám sát; sau khi có Nghị quyết của Quốc hội, tăng cường công tác theo dõi, đôn đốc các cơ quan có trách nhiệm thực hiện các kiến nghị của Đoàn giám sát đã được Quốc hội chấp thuận (như trường hợp giám sát công tác xây dựng cơ bản sử dụng vốn nhà nước).     

Bảy là, hoạt động giám sát của Quốc hội hiện nay chủ yếu là thông qua các kỳ họp của Quốc hội với thời gian không dài. Vì vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội cần được thực hiện với quỹ thời gian dài hơn. Hoạt động giám sát thông qua các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội, mặc dù đã hết sức cố gắng, nhưng do tổ chức, cũng như số lượng cán bộ của mỗi cơ quan không nhiều, nên không thể đáp ứng được một cách đầy đủ, nhanh chóng các yêu cầu giám sát. Do đó, để tăng cường hiệu lực hoạt động giám sát thì phải tập trung vào các cơ quan của Quốc hội là chủ yếu. Để cho các cơ quan của Quốc hội đảm nhiệm được chức năng hoạt động giám sát thì phải tăng cường cho các cơ quan này về mọi mặt, như nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất cho cán bộ công chức của Văn phòng Quốc hội, tăng cường cơ sở vật chất để các cơ quan Quốc hội hoạt động. Đặc biệt là phải nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, đại biểu phải có “tâm”, có “tầm”, phải đảm bảo cho mỗi đại biểu đủ điều kiện để hoàn thành được nhiệm vụ của mình, trước hết là trong việc thực hiện hoạt động giám sát.

             Bài viết cho Hội thảo 70 năm Quốc hội Việt Nam, tháng 9/ 2015

    TS. Bùi Sỹ Lợi

   Phó chủ nhiệm Ủy ban về các vấn đề xã hội